La titularidad de las reducciones de emisiones forestales en Perú

Conforme se señaló en un artículo anterior, las reducciones de emisiones de la deforestación y degradación forestal son un derecho incorporal y mueble, que confiere a su titular un conjunto de beneficios, obligaciones y riesgos jurídicos y económicos derivados de la validación y verificación, conforme a los procedimientos del mecanismo REDD+, que un conjunto de actividades humanas han logrado evitar la emisión de una cantidad de toneladas de CO2 equivalente (tCO2e). Ahora abordaremos el tema de la titularidad de dichas reducciones de emisiones forestales. La definición de estos titulares debe hacerse en cada país, pues el marco jurídico internacional no lo ha hecho, y muy probablemente tampoco lo hará. Por eso esta definición de los titulares de las reducciones de emisiones forestales la haremos desde el punto de vista del marco legal peruano.

 

En dicho marco legal coexisten tres sistemas diferentes de asignación de titularidad sobre las reducciones de emisiones forestales, el primero corresponde a los beneficios económicos provenientes de los ecosistemas forestales, el segundo es referido aquellos que contribuyen a la provisión de servicios ecosistémicos; y el tercero sobre el titular de los certificados de carbono de proyectos REDD+ en áreas naturales protegidas. Estos tres sistemas no se articulan pacíficamente debido a que asignan derechos y atribuciones en algunos casos de manera incompatible y contradictoria. Esto hace necesario buscar una interpretación de estas normas que nos proporcione un sistema de asignación de titularidad de reducciones de emisiones forestales en Perú.

 

 

La Ley N° 29763, nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, próxima a entrar en vigencia, no define explícitamente a los titulares de las reducciones de emisiones de la deforestación y degradación forestal, pero sí reconoce la existencia de un derecho a los beneficios de los servicios de los ecosistemas manejados sosteniblemente. Estos beneficios del aprovechamiento de los servicios ecosistémicos derivan del dominio sobre el ecosistema forestal y de su uso sostenible. Así, cuando el dominio es privado los administrados tienen derecho a esos beneficios, y cuando el dominio es público, los administrados solo pueden acceder a dichos beneficios cuando poseen un título habilitante otorgado por el Estado.

 

Cuando se trata de ecosistemas forestales de dominio público esta Ley señala que “los beneficios provenientes del aprovechamiento económico de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre forman parte de los títulos habilitantes” En ese sentido, reconoce que los titulares de títulos habilitantes (concesiones, permisos y autorizaciones forestales) tienen el derecho a los beneficios (incluidos los económicos) procedentes de los servicios de los ecosistemas que se desprendan de su manejo.

 

Pero cuando se trata de ecosistemas forestales que están en dominio privado, esta misma Ley plantea que los titulares de predios privados y las comunidades campesinas y nativas pueden acceder a dichos beneficios sin necesidad de tener un título habilitante. La Ley establece que los propietarios de plantaciones forestales en predios privados o comunales no requieren de un permiso para acceder a los beneficios de los servicios de los ecosistemas provenientes de plantaciones forestales; y que los titulares de predios privados y las comunidades campesinas y nativas que no tengan título habilitante para el aprovechamiento económico de los servicios de los ecosistemas forestales, acceden a los beneficios de estos servicios a través de un permiso aprobado por la autoridad regional forestal y de fauna silvestre.

 

Debemos considerar que estos beneficios se refieren al derecho a recibir un bien, una utilidad, un provecho o una ganancia que se pudiera generar por los servicios de los ecosistemas forestales sobre los cuales ejercen algún dominio privado o derecho de aprovechamiento forestal, lo que encajaría la idea de beneficiarios en los sistemas o planes de distribución de beneficios de los proyectos y programas de REDD+. Por ejemplo, en el caso del Fondo de Carbono del Fondo Cooperativo para el Carbono Forestal, según los Términos Generales del ERPA "Beneficiario" significa un destinatario de los beneficios monetarios y no monetarios identificados en el Plan de Distribución de Beneficios que pueden incluir entidades a cargo de sub-proyectos y otras partes interesadas, como los pueblos indígenas, dependientes de los bosques y otros habitantes de los bosques, las comunidades afectadas o grupos y organizaciones locales de la sociedad civil. 

 

 

La Ley Nº 30215, Ley de mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos, establece que aquellos que contribuyen a los servicios ecosistémicos pueden recibir una retribución condicionada a la realización de acciones de conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos. Esta Ley define como contribuyente a los servicios ecosistémicos a aquella persona natural o jurídica, pública o privada, reconocida por el Ministerio del Ambiente, que mediante acciones técnicamente viables contribuye a la conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos. 

 

De manera específica identifica como posibles contribuyentes a los:

Dentro de esto se enmarca la Ley N° 29763, nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, cuando dispone que los titulares de concesiones forestales se constituyen en titulares de los derechos por provisión de servicios ecosistémicos, en el marco de la normativa específica sobre la materia y de la presente Ley, siempre que cumpla los compromisos y condiciones del plan de manejo aprobado por la autoridad forestal. Esta Ley dispone que coadyuvar a la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y otros sistemas de vegetación silvestre es una actividad forestal porque estos servicios son parte del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre de la Nación.

 

 

La norma más específica sobre reducciones de emisiones de la deforestación y degradación forestal en Perú es la Resolución Presidencial N° 26-2014-SERNANP del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP) que aprueba la “Directiva sobre la Comercialización de los Derechos Generados por Proyectos de Conservación de los Ecosistemas Naturales presentes dentro de las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional”. Esta directiva es la única norma peruana que define explícitamente al titular de reducciones de emisiones de deforestación degradación de bosques, aunque se refiere únicamente a los casos de proyectos en áreas naturales protegidas sometidos a estándares voluntarios. Además, reconoce que el dominio de los servicios ecosistémicos es diferente a los derechos existentes sobre los certificados resultantes de las reducciones de emisiones.

 

Dicha directiva establece que el SERNANP es el titular de cualquier tipo de certificados de carbono que pudieran generarse por la implementación de los proyectos que contribuyan a evitar la deforestación o degradación de los ecosistemas dentro de las áreas naturales protegidas. Adicionalmente, señala que en el marco del desarrollo de proyectos de servicios ecosistémicos para secuestro de carbono y reducción de emisiones de GEI por deforestación y degradación evitadas en el ámbito de las áreas naturales protegidas, el SERNANP conserva el dominio sobre los servicios ecosistémicos relacionados al secuestro de carbono y reducción de emisiones de GEI por deforestación y degradación evitadas.

 

La asignación de esta titularidad al SERNANP se basa en la soberanía que ejerce el Estado sobre los servicios ecosistémicos y los ecosistemas forestales. Esta visión se basa en el artículo 66° de la Constitución Política del Perú que señala que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento; y la interpretación que considera a los servicios ecosistémicos como parte inherente de los derechos sobre los recursos naturales, en particular en aquellos sobre el bosque[1]. Adicionalmente, se considera que “la titularidad de los servicios ambientales en bienes públicos le corresponde al Estado, y, habilita la posibilidad de la transferencia a particulares, confirma un (sic) Estado como el titular originario de los derechos que se generen en el marco de los servicios ambientales en ámbitos públicos.”[2] Esta posición se basa en el Decreto Legislativo Nº 1079 que establece medidas que garanticen el patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas, que señala que “La autoridad competente para administrar el patrimonio forestal, flora y fauna silvestre de las áreas naturales protegidas y sus servicios ambientales es el Ministerio del Ambiente a través del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado” y el Proyecto de Ley Nº 3213/2008-PE, Proyecto de Ley de Servicios Ambientales que decía “…Cuando la fuente del servicio ambiental sea un bien de dominio público o el predio en la que ésta se ubica sea de propiedad o usufructo del Estado, el beneficio de la compensación por los señalados servicios corresponde al Estado, pudiendo éste cederlo o trasladarlo en todo o en parte a particulares que colaboren en la conservación del patrimonio natural.”. Sin embargo, este proyecto de ley no fue aprobado.

 

 

Como hemos visto hasta ahora, en el Perú no existe un solo sistema de asignación de derechos sobre las reducciones de emisiones forestales. Sin embargo, eso no significa que en las normas analizadas no se pueda identificar algunos elementos que nos pueden servir para proponer un solo sistema de asignación de derechos sobre las reducciones de emisiones forestales. Estos elementos son los siguientes: 1) diferenciar la titularidad sobre las reducciones de emisiones de los beneficios provenientes del usufructo de dichas reducciones, 2) la asignación de la titularidad debe depender de la competencia sobre los ecosistemas forestales donde se logran las reducciones; y 3) la asignación de beneficios depende del dominio sobre el ecosistema forestal donde se logran las reducciones de emisiones.

 

La titularidad sobre las reducciones de emisiones forestales incluye un conjunto de atributos o facultades jurídicas, entre ellos podemos mencionar la posesión, el uso, el disfrute y la disposición. De todos estos atributos el fundamental, el que no pude desligarse de su titular es el de disposición o enajenación, es decir, la facultad de transferir (vender, comercializar, etc.) y extinguir (cancelar el registro) dicha titularidad. Los otros atributos de acuerdo a las conveniencias, necesidades o circunstancias nacionales pueden ser atribuidos a terceros. Como ocurre en el caso peruano en el que se reconoce que algunos actores tienen el derecho a disfrutar los beneficios o las retribuciones que pudieran generar las reducciones de emisiones forestales. Pero como ocurre en áreas naturales protegidas la titularidad sobres estas reducciones quedan en el Estado, y es ejercida a través de las de las instituciones públicas que ejercen su dominio eminencial sobre los ecosistemas forestales.

 

Por todo esto, proponemos que la autoridad forestal competente en cada uno de los ecosistemas forestales involucrados en las reducciones de emisiones forestales debe ser el titular de las reducciones de emisiones que se logren a través de dichos ecosistemas; toda vez que son ellos los principales responsables de las reducciones de emisiones que se pudieran lograr al ser las autoridades forestales competentes. Pero en todos los casos deberán de considerar como beneficiarios (incluso económicos) a las comunidades campesinas, comunidades nativas, propietarios de predios privados, titulares de títulos habilitantes y poseedores que tengan derechos sobre los ecosistemas forestales, con forme lo establecen las dos leyes que hemos analizados.

 

En ese sentido, el SERNANP debería ser el titular de las reducciones de emisiones forestales en áreas naturales protegidas. Los Gobiernos Regionales deberían ser los titulares de las reducciones de emisiones forestales, en aquellos departamentos en los que ya se trasfirieron las funciones forestales. Y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) debería ser el titular en de las reducciones de emisiones forestales en aquellos departamentos en los que aún no se han transferido las funciones forestales. Estos pueden autorizar a terceros la comercialización de dichas reducciones, por ejemplo, a la entidad responsable del programa de reducción de emisiones forestales, que podría ser el Programa Nacional de Conservación de Bosques.

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