Legislación venezolana y páramo: una revisión desde la perspectiva de su conservación
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Los páramos andinos, distribuidos como un corredor de islas continentales en las partes más altas de los Andes Tropicales desde Venezuela hasta Perú, constituyen ecosistemas estratégicos para la región. Aun cuando ocupan una superficie relativamente pequeña (35.768 Km2 o un 7.3% de la superficie de los Andes del Norte), son fuente de agua para una proporción muy importante de la población urbana y rural del continente, incluyendo la provisión de agua a grandes ciudades como Bogotá y Quito. Son además reconocidos como los ecosistemas de mayor diversidad y grado de endemismo de las altas montañas del mundo; constituyen un destino turístico emblemático y son espacio de vida para una población rica en cultura y tradiciones.
Así, cada kilómetro cuadrado de páramo que perdemos, representa la pérdida de un patrimonio único. Sin embargo, estos ambientes enfrentan una amenaza creciente producto de una serie de actividades antrópicas realizadas sin criterios de sustentabilidad ambiental y que incluyen la ganadería, la intensificación y expansión de la agricultura, la forestación con especies exóticas como los pinos y eucaliptos, la minería, el turismo mal manejado y el cambio climático global. Por otro lado, existen una serie de barreras para la conservación efectiva de los páramos que incluyen la falta de alternativas sustentables de generación de ingresos para su población, la falta de conciencia pública sobre el valor de estos ecosistemas, la necesidad de integración de esfuerzos de una amplia diversidad de actores y la necesidad de contar con un marco integrado de políticas para su conservación y desarrollo.
En este contexto, el Proyecto Páramo Andino (Conservación de la Diversidad del Páramo en los Andes del Norte y Centrales) se propone como objetivo contribuir a superar las barreras para conservar la biodiversidad y salvaguardar las funciones ecológicas de los páramos de Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú, vinculando su conservación y uso sostenible con la mejora de la calidad de vida de las poblaciones de montaña.
El proyecto (financiado por el Fondo Mundial Ambiental, FMAM-GEF, e implementado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA) ha venido consolidando desde el 2003 una plataforma integrada por diversos actores en la región bajo la coordinación internacional del Consorcio para el Desarrollo Sustentable de la Ecoregión Andina (CONDESAN), siendo la Política ambiental y conservación del páramo andino venezolano agencia que coordina la ejecución en Venezuela el Instituto de Ciencias Ambientales y Ecológicas (ICAE) de la Universidad de Los Andes.
Entre los componentes claves que se han venido desarrollando, está el correspondiente al análisis y propuesta de alternativas de políticas para la conservación de los páramos y, en Venezuela, el desarrollo del mismo se articuló en torno a varias líneas de trabajo.
Por un lado, el proyecto se planteó apoyar el desarrollo y/o revisión de una serie de instrumentos concretos de políticas que tuvieran una incidencia directa sobre la gestión y conservación del páramo Venezolano. A nivel local, en los sitios piloto de trabajo en el país (Tuñame, Estado Trujillo; Mixteque-Gavidia, Estado Mérida), nos planteamos desarrollar Planes de Manejo Participativo con las comunidades locales. Estos incluyen como uno de sus ejes principales la zonificación participativa del territorio, en la que se definió, en conjunto con representantes de las organizaciones de base de ambas comunidades, la ordenación de sus espacios productivos y de conservación, y se propuso un reglamento de uso para cada una de las zonas.
Por otro lado, el proyecto ha venido apoyando dos iniciativas muy importantes para la conservación del páramo Venezolano lideradas por el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES): a) la propuesta técnica para la declaratoria en el marco de la convención RAMSAR de dos complejos de humedales, como humedales de importancia internacional en la Cordillera de Mérida (en la cuenca alta del Río Chama y en la quebrada Las Gonzales), y b) la revisión y actualización de los Planes de Ordenación y Reglamento de Uso (PORU) de los dos parques con mayor superficie de páramos en el país (Parque Nacional Sierra Nevada y Parque Nacional La Culata).
En el marco de este proceso de revisión y actualización de los PORU, se ha realizado un gran esfuerzo de consulta y discusión con las comunidades asentadas dentro y en el área de influencia de estos parques, en el cual los pobladores de los páramos han sido actores de primera línea. Así mismo, el Instituto de Geografía y Conservación de Recursos Naturales (IGCRN) de la Universidad de los Andes ha venido trabajando, luego de un amplio proceso de consulta, en la propuesta de un Plan de Acción para la Conservación del Páramo Venezolano. Con éste, se pretende aportar lineamientos estratégicos que permitan la articulación de diferentes sectores (gubernamental, organizaciones de base y de la sociedad civil, investigadores, educadores y Política ambiental y conservación del páramo andino venezolano comunicadores sociales, entre otros) en torno a la conservación, manejo sustentable y desarrollo de los páramos .
Como un punto de partida fundamental para todos estos esfuerzos, nos planteamos realizar un análisis detallado del marco de políticas que tienen incidencia sobre la conservación de los páramos, incluyendo los instrumentos legales y de gestión , así como el marco institucional que condiciona su implementación. El presente documento presenta una síntesis de este trabajo liderad o por el IGCRN.
En la primera parte , se discuten las características generales, distribución e importancia de los páramos de Venezuela así como las principales amenazas que enfrenta su conservación. A continuación, se realiza una breve revisión histórica de la evolución de la política ambiental en el país, analizando: a) los instrumentos de gestión más relevantes (ej. planes de desarrollo nacional, plan nacional de ordenación del territorio, PORU de las áreas bajo régimen de administración especial en los Andes, estrategia nacional de conservación de la diversidad biológica); b) los principales instrumentos legales que conforman el marco jurídico vigente en materia ambiental (Constitución Nacional, convenios y tratados internacionales, las leyes orgánicas y sus reglamentos, las leyes especiales y ley penal de ambiente); y c) el complejo marco institucional que interviene en la implementación de la política ambiental.
En la segunda parte , se presentan los lineamientos metodológicos utilizados en el proyecto para la revisión crítica de los instrumentos legales que tienen incidencia sobre la conservación del páramo. Este análisis parte de la problemática ambiental que enfrenta el ecosistema para evaluar las fortalezas y debilidades de los instrumentos legales v igentes más relevantes en términos de su efectividad y pertinencia , para contribuir a la solución de esta problemática. Finalmente, en la tercera parte se presenta los resultados analíticos de la aplicación de la metodología para la evaluación de los instr umentos legales identificados en materia de ambiente y diversidad biológica, ordenación del territorio y agricultura en Venezuela .
De este modo, el presente documento pretende contribuir al conocimiento y difusión del amplio conjunto de instrumentos con l os que contamos en materia ambiental (un tema en el que Venezuela Política ambiental y conservación del páramo andino venezolano ha sido pionera a nivel de América Latina), los cuales constituyen sin duda una herramienta fundamental para promover y garantizar la conservación y manejo sustentable de nuestros páramos.
E stamos convencidos de que si el marco jurídico vigente fuera mejor conocido y si todos los actores relevantes asumieran conjuntamente la responsabilidad compartida de velar por su cumplimiento, la realidad socio - ambiental de nuestros páramos mejoraría cons iderablemente. Obviamente, para que esto sea así, es necesario enfrentar de forma articulada el difícil reto de promover condiciones institucionales, sociales, económicas y culturales que contribuyan al cumplimiento de la normativa en temas tan vitales com o el del avance de la frontera agrícola en áreas protegidas o el del uso de agroquímicos contaminantes (que tienen efectos tan preocupantes sobre la salud de los productores del páramo y sobre el ecosistema).
Así, este documento pretende a su vez promover la discusión y la reflexión crítica en torno a la pertinencia y efectividad de los instrumentos de políticas con los que contamos e identificar los posibles vacíos presentes. Esperamos que las ideas y planteamientos aquí presentados constituyan un insumo útil para que los diferentes actores puedan evaluar o reevaluar su papel en el impresionante escenario que representan los páramos andinos, de modo que cada quién, desde su ámbito particular de acción, pueda aportar su grano de arena en hacer realidad ese acuerdo colectivo que en el fondo está (o debería estar) en la base de la política y la legislación en materia ambiental del país .
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